Ob Freiburg ein mittleres oder ein hohes Bevölkerungswachstum erwartet, hat kaum Einfluss auf die Entwicklung der Siedlungsgebiete. Der Kanton wird innerhalb einer Generation von heute knapp über 300 000 auf 450 000 anwachsen. «Ob dies 2042, 2048 oder 2050 der Fall ist, ändert an unserer Ausrichtung nicht viel», sagte der Freiburger Bau- und Raumplanungsdirektor Jean-François Steiert (SP) bei der Vorstellung des kantonalen Richtplans (FN vom 9.11.). «Wir planen für Mitte dieses Jahrhunderts.»
Der Richtplan ist im Wesentlichen eine Vorgabe, wie diese zusätzliche Bevölkerung im Kanton untergebracht werden soll. «Der Bund gibt uns die Methode vor», sagt die Vorsteherin des kantonalen Bau- und Raumplanungsamts, Giancarla Papi. Basis ist das revidierte Bundesgesetz über die Raumplanung, in dem das Stimmvolk 2013 sich zu einer Siedlungsentwicklung nach innen bekannte, um die natürlichen Räume zu erhalten.
Agglomerationen im Zentrum
«Der Bund verlangt, dass bei der Siedlungsentwicklung die Agglomerationsräume oberste Priorität haben», sagt Papi. «Er bezahlt für den Verkehr in den Agglomerationen. So muss der Kanton die Siedlungsstrategie an der Infrastruktur für den Verkehr ausrichten.» Der Freiburger Richtplan sieht vor, dass 45 Prozent des prognostizierten Wachstums innerhalb der Agglomerationen Freiburg und Bulle erfolgt (siehe Karte). Seit 2000 fand dort bloss 36 Prozent des Wachstums statt. Andere Kantone setzen bei der Siedlungsentwicklung noch mehr auf Agglomerationen. Gemäss Papi hat Bern sieben Agglomerationszentren, und im Kanton St. Gallen ist 70 Prozent des Wachstums in den Agglomerationen vorgesehen.
Regionalzentren als Eigenheit
Charakteristisch am Freiburger Richtplan ist die Gewichtung der Regionen. «Wir streben eine Verstärkung der Regionalzentren an», betont Papi. 25 Prozent des künftigen Wachstums soll um Düdingen, Murten, Estavayer, Châtel-St-Denis und Romont stattfinden. In den letzten 15 Jahren betrug dieser Anteil nur 9 Prozent. Somit hat jeder Bezirk in Zukunft einen Siedlungsschwerpunkt. Diese verfügen über Verkehrsverbindungen und öffentliche Einrichtungen wie Spitäler und OS-Zentren. Dagegen sollen Siedlungen auf dem Land in Zukunft nur noch 15 Prozent des kantonalen Wachstums schlucken. Zuletzt war es mehr als ein Drittel des Wachstums.
Neue Bauzonen streng geregelt
Bis zur Genehmigung des neuen Richtplans gilt im Kanton Freiburg für die Schaffung von neuen Bauzonen ein Moratorium. Doch die Gemeinden haben in den letzten Jahren schon grosse Anstrengungen unternommen, um übergrosse Zonen zu redimensionieren. «Die Freiburger Gemeinden haben zuletzt rund 500 Hektaren ausgezont», präzisiert Papi. Derzeit gebe es noch 20 Gemeinden, die ihre Redimensionierung in den nächsten drei Jahren noch zu Ende führen müssen.
Freiburg muss im Gegensatz zu anderen Kantonen keine massiven Auszonungen mehr durchführen. Dennoch bleibt das Erweiterungspotenzial begrenzt. Neue Bauzonen sind bis 2032 nur noch möglich, wenn sie mit bestehenden Zonen baulich verbunden sind und sich im Inneren eines Siedlungsgebietes befinden. Die Freiburger Bauzonen umfassen total 10 500 Hektaren, wovon 20 Prozent noch nicht bebaut sind. Mathematisch wäre eine Erweiterung um 1124 Hektaren möglich. Die realistischere Erweiterung beträgt gemäss Papi aber bloss 210 Hektaren, also rund 2 Prozent der heutigen Bauzonen.
Deutlich grössere Häuser
An der Präsentation des Richtplans hatte Staatsrat Jean-François Steiert gesagt: «Künftige Generationen werden staunen, dass es vor ihrer Zeit einmal so etwas wie Einfamilienhausquartiere gab.»
Tatsächlich sind neue Villen nur noch in bestehenden Bauzonen möglich, nicht aber in zukünftigen. Dort ist eine Geschossflächenziffer von mindestens 1,0 Pflicht. «Bei einer Parzelle von 1000 Quadratmetern muss eine Bruttofläche von 1000 Quadratmetern gebaut werden. Das sind in der Regel Gebäude mit sechs bis acht Wohnungen», erklärt Papi. Derzeit hätten etwa 30 Prozent der Bauzonen eine Geschossflächenziffer von 0,4.
Bezirke sind gefordert
Wo genau in Zukunft neue Bauzonen entstehen, sollen Regionalrichtpläne regeln. Der See- und der Sensebezirk haben bereits regionale Richtpläne, die allenfalls ergänzt werden müssen. Im Greyerzbezirk sei ein solcher Plan in Vorbereitung, und im Saanebezirk existiere ein strategisches Programm, so Papi. In der Broyeebene möchte die Region einen interkantonalen Richtplan, aber die Vorgaben der Kantone Freiburg und Waadt seien sehr unterschiedlich. Im Vivisbach- und Glanebezirk «denkt man über einen Regionalrichtplan nach», wie Papi es ausdrückt.
Wer auf regionaler Ebene die Feinplanung vornimmt, ist von Bezirk zu Bezirk verschieden. In Deutschfreiburg sind die Gemeindeverbände dafür prädestiniert, in anderen Bezirken gibt es solche nicht. Ein Zusatz zum kantonalen Raumplanungsgesetz soll die Zuständigkeit näher definieren.
Bauzonen
Ohne Vorkaufsrecht wohl kein Richtplan
Das Horten von Bauparzellen soll gemäss den Zielen der schweizerischen Raumplanungspolitik nicht mehr möglich sein. Im nun in der Vernehmlassung stehenden kantonalen Richtplan sind nur Bauzonen vorgesehen, die innerhalb von 15 Jahren auch bebaut werden. Erst wenn sie überbaut sind, ist an weitere Einzonungen in den einzelnen Gemeinden zu denken.
Ungelöst bleibt aber die Frage, was passiert, wenn der Besitzer einer privaten Bauparzelle sie innerhalb von 15 Jahren nicht bebauen will.
Für die Revision des Freiburger Raumplanungs- und Baugesetzes hatte der Staatsrat vorgesehen, dass die Gemeinde ein Vorkaufsrecht erhalte, wenn nach zehn Jahren noch kein Bauprojekt vorliege. Eine bürgerliche Mehrheit im Grossen Rat lehnte im März 2016 diesen Passus aber ab. Privatbesitz würde auf unhaltbare Weise beschnitten, befand die Ratsmehrheit. Das einzige Vorkaufsrecht, das im Gesetz übrig blieb, hat der Kanton für brachliegende Arbeitszonen von kantonaler Bedeutung.
Gegen den damaligen Entscheid des Freiburger Parlaments rekurrierten drei Grossräte sowie die Gemeinde Villars-sur-Glâne beim Bundesgericht und bekamen recht. «Der Freiburger Gesetzgeber wird eine Lösung treffen müssen, welche die bundesrätliche Lösung erfüllt», schrieb das Bundesgericht (FN vom 7.7.2017).
Wenn Freiburg keine Lösung findet, wird es wohl auch keine Genehmigung des Richtplans durch den Bund geben, hält das Bundesgericht fest. «In Gesprächen hat das Bundesamt informell kundgetan, dass ohne eine Lösung die Genehmigung des Richtplans gefährdet sein könnte», sagt Raumplanungsdirektor Jean-François Steiert (SP) auf Anfrage.
«Eine Art von Vorkaufsrecht»
Das Urteil aus Lausanne bedeutet nicht, dass nun zwingend wieder das Vorkaufsrecht für Gemeinden eingeführt wird, das der Grosse Rat abgelehnt hatte. Es erwähnt etwa auch vertragliche Regelungen, Strafgebühren oder Enteignungen. Steiert sagt, dass bereits 16 Kantone Lösungen haben, die mit dem Bundesgerichtsurteil kompatibel seien. Schon vor dem Urteil hätten Gespräche mit verschiedenen Freiburger Kreisen die Einsicht gebracht, dass es wohl «eine Art Vorkaufsrecht» brauche, so Steiert. Der Lösungsvorschlag der Direktion werde in Richtung eines Vorkaufsrechts gehen. Er betont aber, dass der Staatsrat darüber noch nicht befunden hat.
Da der Richtplan im kommenden Herbst an den Bund überwiesen werden soll, ist der Zeitplan für die Gesetzesänderung knapp. Nach einer verkürzten Vernehmlassungsfrist kann der Grosse Rat gemäss Steiert im Juni über einen neuen Entwurf beraten.
Serie
Ein Blick in die Zukunft des Kantons
Am 8. November hat der Staatsrat den kantonalen Richtplan vorgestellt. Dieser ist bis zum 10. Januar in der öffentlichen Vernehmlassung. Die Bevölkerung kann sämtliche Dokumente des Richtplans einsehen und dazu Stellung beziehen. In einer Serie beleuchten die FN die wichtigsten Punkte dieses zentralen Instruments der kantonalen Entwicklung.
