Warum das Bundesgericht dem Kanton recht gibt im Agglogesetz-Streit

Das Freiburger Agglogesetz bleibt in Kraft. Denn das Bundesgericht hat eine Beschwerde von sechs Gemeinden aus Grossfreiburg knapp abgewiesen. Die Mehrheit der Bundesrichter sah keine Verletzung des Rechts auf Anhörung.

Das knappe Urteil, welches am Mittwoch vom Bundesgericht gefällt wurde, spiegelt gut die öffentliche Beratung der vier Bundesrichter und einer Bundesrichterin wider. Drei von ihnen wiesen am Mittwoch die Beschwerde von sechs Freiburger Gemeinden ab, zwei hiessen sie gut. Die Gemeinden, namentlich Avry, Belfaux, Givisiez, Granges-Paccot, Matran und Villars-sur-Glâne, sahen ihr Anhörungsrecht verletzt, als das Agglogesetz revidiert wurde. Denn in der Vernehmlassung hatten sie sich zu einer Überarbeitung der Agglo geäussert. Die vorberatende Kommission des Grossen Rats ging 2020 jedoch einen Schritt weiter: Sie schlug vor, die institutionelle Agglomeration aus dem Gesetz zu streichen und durch einen Gemeindeverband zu ersetzen. Zu diesem wesentlich veränderten Entwurf für das neue Agglogesetz hätten sie nicht erneut Stellung beziehen können, kritisierten die Gemeinden und zogen vor das Bundesgericht.

Die Bundesrichter der ersten öffentlich-rechtlichen Abteilung in Lausanne legten während über zwei Stunden ihre unterschiedlichen Standpunkte dar. Die Gemeinden hätten sich sehr wohl zum veränderten Gesetzesentwurf äussern können, war ein Argument eines Bundesrichters. Er erwähnte die Resolution des Generalrats von Villars-sur-Glâne, aber auch die parlamentarische Debatte, an der sich die Gemeinden via ihre Grossräte und Gemeinderatsmitglieder geäussert hätten, und das Referendumsrecht. Ein Referendum sei nach der Verabschiedung des Gesetzes nicht ergriffen worden. «Das ist ein wichtiges Element», so der Bundesrichter. Die einzige Frau im Richtergremium ergänzte:

Die Einflussmöglichkeit mittels Referendum ist stärker als ein rechtliches Gehör.

Keine Garantie in der Verfassung

Weiter werde die Gemeindeautonomie durch das Gesetz nicht beschnitten, so der Bundesrichter. «Mit dem Agglogesetz hat der Kanton zwar die Vielfalt der Gemeindezusammenschlüsse reduziert, die Form eines Gemeindeverbands bleibt hingegen erlaubt.» Es stehe dem Gesetzgeber frei, die Agglo, die er selbst eingeführt hat, wieder abzuschaffen. Die Gemeinden könnten die Aufrechterhaltung der Agglo nicht erzwingen, weil es für diese Organisationsform keine Garantie in der Kantonsverfassung gebe.

Die Bundesrichterin wies daraufhin, dass die Umsetzung einer erneuten Konsultation schwierig wäre, konkret stelle sich die Frage zum richtigen Zeitpunkt und dem richtigen Ort: während oder nach einer Diskussion in der zuständigen Kommission oder erst im Plenum des Grossen Rats? Wer entscheide, ab wann eine Vorlage so stark verändert wurde, dass eine erneute Konsultation notwendig wird, fragte ihr Richterkollege. Aus politischen Abläufen würden so juristische Verfahren.

Der dritte Bundesrichter erwähnte, dass die klagenden Gemeinden stark betroffen seien von der Änderung des Agglogesetzes. Er wies aber auch daraufhin, dass ein Rückweisungsantrag im Grossen Rat keine Mehrheit gefunden hatte. Die Gemeinden hätten zwar erneut angehört werden müssen, aber sie hätten das im Verlauf des politischen Verfahrens wieder wettmachen können.

Geltendes Recht ignoriert

Auf die Seite der Gemeinden stellten sich zwei Bundesrichter. «Im Gesetzgebungsverfahren gibt es im Grundsatz keinen Anspruch auf rechtliches Gehör, ausser es handelt sich um Spezialadressaten», so der eine Richter. Und die sechs Gemeinden seien in der Tat stark betroffen. «Es ging nicht um eine Neuregelung der Agglo, sondern um deren gänzliche Abschaffung.» Das veränderte Gesetz habe fast nichts mehr gemeinsam gehabt mit der ersten Vorlage. Eine erneute Anhörung wäre ohne grossen Aufwand möglich gewesen. Auch ersetze eine Parlamentsdebatte nicht die Stellungnahmen der Gemeinden: Grossräte, die auch Gemeinderäte sind, äussern sich im Parlament als Volksvertreter und nicht als Sprachrohr ihres Gemeinderats. Weiter habe das alte Agglogesetz besagt, dass es eine Urnenabstimmung braucht für eine Auflösung der Agglo.

Es ist rechtsstaatlich äusserst bedenklich, dass geltendes Recht beiseitegeschoben wird.

Für den vorsitzenden Bundesrichter «hielten die Kommission des Parlaments und der Grosse Rat die Augen und Ohren zu», wie er sagte. Er verwendete auch das Wort «Willkür». Die Kommission hätte ihre Beratungen unterbrechen, die wenigen betroffenen Gemeinden anhören und dann immer noch denselben Entscheid treffen können. «Ein Parlamentsentscheid ist leichter zu akzeptieren, wenn man weiss, dass die Argumente gehört wurden.»